15 分钟公共服务圈”政策在超大城市的空间正义研究——以深圳为例

摘要：在超大城市由增量扩张转向存量精细治理的背景下，“15分钟公共服务圈”被中央城市工作会议与多份国家级文件写入政策工具箱，其目标不仅是补齐民生短板，更被寄望于矫正长期由市场分化带来的空间非正义。深圳作为全国人口密度最高的超大城市，2022年全面推出“15分钟公共服务圈”行动计划，提出到2025年实现全市682个社区基本保障类业态全覆盖，并建成30个品质示范圈。本文以空间正义的三维框架——分配正义、承认正义与参与正义——为评估坐标，综合5127条公共服务设施POI、1km人口栅格、Open Street Map路网及542份居民问卷数据，对深圳政策成效进行系统检验。

研究发现：首先，在分配维度，关内与原关外圈层在设施丰富度与步行可达性上仍存在显著差距，五类基本公共服务基尼系数达0.38，高于国际警戒值；其次，在承认维度，老年人、残障者和低收入群体面临“就近却难入”的隐性壁垒，设施无障碍标识率不足30%，且老龄友好型业态缺口突出；再次，在参与维度，社区级规划仍以部门单向推送为主，居民对设施选址的实质决策权不足20%，导致部分高成本设施使用率低下。基于以上结论，文章提出“空间公平审计—包容性设计—社区共治”三位一体改革路径：一是建立年度空间公平审计制度，将基尼系数与差异化缺口清单纳入政府绩效；二是推行“适老+无障碍”强制性设计指引，并通过租金补贴鼓励微利型业态进入老龄社区；三是构建“街道—社区—居民”多主体协同平台，将参与节点前移至选址与运营阶段，以协商民主方式提升空间正义的感知度与合法性。研究结论对北京、上海、广州等超大城市将“15分钟城市”愿景转化为可复制、可检验的正义实践提供了深圳样本与政策启示。

超大城市的高密度与高地价使公共服务供给长期面临“空间争夺”与“社会分层”的双重张力，当“15分钟城市”理念被引入中国语境并转化为“15分钟公共服务圈”政策时，其核心诉求不仅在于提升可达性与运营效率，更在于通过空间资源的再分配矫正市场失灵带来的不平等。深圳自2022年全面启动该行动以来，已在30个社区建成品质示范圈，并计划2025年前实现全市682个社区基本保障类业态全覆盖，成为检验政策公平绩效的天然实验场。本文基于空间正义的三维框架，对深圳进行实证评估，试图回答“15分钟公共服务圈”是否真正缩短了空间距离，同时缩小的还有社会距离。在数据层面，研究采集2023年深圳医疗、教育、养老、文化、体育五类基本公共服务设施POI共5127条，结合1km人口栅格与Open Street Map步行路网，构建15分钟等时圈；同时通过542份居民问卷获取感知可达性与使用满意度，并运用洛伦兹曲线与基尼系数测度分配差异，辅以Log it模型检验群体差异对设施使用的抑制效应。结果显示，关内与原关外圈层在设施密度与步行可达性上差距显著，五类服务综合基尼系数达0.38，高于国际常用的0.3警戒值；若将人口年龄结构加权，基尼系数进一步升至0.41，表明空间不均衡与老龄化错位叠加。问卷层面，老年人、残障者和低收入群体普遍反映“看得见的设施，进不去的服务”，无障碍标识率不足30%，且老龄友好型业态缺口突出，说明政策在承认维度忽视了差异化需求。

参与维度的测评发现，社区级规划仍以部门单向推送为主，居民对设施选址的实质决策权不足20%，导致部分高成本文体场馆使用率低于40%，形成“供给过剩”与“需求缺位”并存的现象。进一步回归分析表明，当居民对选址过程不知情时，其使用概率下降27%，且对政府信任度显著降低。针对上述三维度缺陷，文章提出“空间公平审计—包容性设计—社区共治”改革路径：一是建立年度空间公平审计制度，将基尼系数、老龄与残障缺口清单纳入政府绩效与预算挂钩机制；二是推行“适老+无障碍”强制性设计指引，对进入老龄社区的微利型业态给予租金补贴和税收优惠；三是构建“街道—社区—居民”多主体协同平台，把参与节点从末端意见征集前移至选址、设计与运营阶段，通过协商民主与数字孪生可视化提升决策透明度与感知正义。深圳的经验表明，15分钟不仅是空间尺度，更是社会政策尺度，只有把“距离”与“权利”同时缩短，超大城市才能在存量时代实现真正的空间正义。

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